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美國的一項法律是如何產生的

19 10 月, 2021 Christina

立法的過程不管在哪個國家,都是複雜的,今天看看美國的一些提議/議案是如何成為法律的。

 

一項提案,需要在參議院和眾議院都獲得通過,才能成為法律。但兩院的立法流程基本相似。

 

本文講的只是一個程式框架,有的比較複雜或具有很多爭議的提案,需要的過程比要比這複雜很多,比如,在委員會markup之前,可能有無數次的聽證,辯論,辯論完退回重新修改,再重新聽證,辯論,修改等等。參議院全員辯論環節,也會有很多波折,且經歷漫長的辯論過程。如果一項提案在兩院有較大差別,即使都通過了,在兩院特別會議(conference)環節,同樣會產生無法達成協議的意外。

 

大體而言,美國法律的產生有以下過程(以參議院為例):

  1. 提出想法Have an Idea
  2. 寫提案Write a Bill
  3. 委員會辯論Debate in Committee
  4. 參議院辯論Debate on the Senate Floor
  5. 與眾議院合作Work with House Colleagues
  6. 特別會議協商妥協Negotiate Compromises in Conference
  7. 總統簽字Send it to the President for a signature
  8. 重新授權Reauthorization

 

  1. 提出想法

一個想法經常是來源於一個實際的問題,這個想法的目的是為了解決這個問題,惠及民生,讓美國更加美好。想法可以來自任何人。

 

  1. 寫提案

有了問題以後,國會議員編寫出提供解決方案的立法文本。有時,他們會與其他參議員共同提出立法文本,也可以與眾議院議員進行合作,以便在眾議院和參議院提出相同或相似的議案。提出議案的參議員被稱為發起人(sponsor),每個議案都需要有發起人,發起人是議案的主要支持者,由他們將議案文本引入(introduce)國會。其他非發起人的參議員,如果也想表達對該議案的強烈支持,可以作為共同提案(cosponsor)在議案上簽字。議案被引入國會以後,將被發送給參議院議事法規專家(Parliamentarian),由議事法規專家將議案分配給一個或多個特定委員會進行進一步審議。直到這時候,議案文本會獲得一個提案編號(在參議院的編號以S.開頭),成為一份正式的提案(bill)。在此之前,只能算提議。

 

有時候,一些提議文本到了議事法規專家手裡,要是ta覺得不合適,可以駁回這些提議文本,不繼續推進。這樣這些想法無法成為提案,也無法繼續往下推進。美國每年很多想法都只能走到這一步。

 

  1. 委員會辯論

議事法規專家決定提案的分配以後,接受提案的委員會將會審查該提案。委員會的主席可以決定舉行聽證會以審議提案。在聽證會上,委員會成員邀請政策專家、機構代表和其他利益相關者就提案將如何影響美國作證。如果有必要,聽證會可能要舉行多次。完成聽證以後,委員會主席將會舉行一個名為“markup”的流程,markup期間,委員會成員可以辯論,或者對提案提出修改意見。完成此過程以後,委員會對其進行投票。如果大多數委員會成員對該提案投贊成票,則該提案將被提交到參議院的議會廳(Senate floor/chamber),在這裡,每位參議員都有機會審查和辯論該提案。

 

有時,爭議較少的提案可能以修正條款( amendments)的形式納入到較大法案裡(較大法案有如美國政府的預算案,這個被附加的提案往往被稱為rider),以加快立法進程。

 

  1. 參議院辯論

提案如果順利得到了委員會的贊成票,就會被提交給參議院全體成員討論,辯論,投票。在這裡,參議院多數党領袖(majority leader)負責決定何時對該提案投票(在眾議院,Speaker of the House承擔這個職責),以及它需要什麼樣的投票程式。

 

有時,一項無爭議的提案會被“hotlined”,hotline需要多數党領袖和少數党領袖在與參議院同事協商後決定,hotlined將決定該提案以“一致同意”( unanimous consent,UC)的方式通過立法,以節省全員辯論投票的漫長時間,促使立法快速通過。但是,UC程式意味著該法案沒有任何一位議員反對才能通過,也給法案增加了通過的難度。這種時候,快速通過一項提案,也意味著快速殺死一項提案。

 

而且,很多時候,立法需要更多的辯論,並且必須在參議院進行深入討論。這個過程叫做Filibuster(冗長議事/阻撓議事),很多時候,這是一個漫長的過程,也是導致我們認為美國制定一項決策/法律很低效的原因。

 

在眾議院,受限於Rules Committee,辯論有時間限制,參議院辯論在Cloture前無時間限制,所以Filibuster一般指的是參議院的辯論。

在眾議院,修正條款(amendments)必須與提案相關,而參議院則不必。

 

在參議院議會廳現場辯論期間,每位參議員都有機會發言表示支持或反對一項提案,經過多次辯論和考慮,多數党領袖才會安排投票。如果採用這條路線,則必須進行一系列投票才能使一項提案在參議院獲得通過。

 

在此過程中,參議院需要通過一項名為“繼續動議”(Motion to Proceed)的過程來啟動辯論。在所有參議員都有機會討論後,多數党領袖需要宣佈一個“結束辯論的動議”(Motion to End Debate)或“結束投票”( Cloture Vote)的程式來結束辯論(通常需要三分之二以上的議員同意,多數党領袖才能宣佈結束辯論)。然後,參議院才開始進行最終的投票。

 

  1. 與眾議院合作

與此同時,眾議院也會提出一項類似的配套法案。就像在參議院一樣,當一項提案在眾議院被引進時,眾議院議事法規專家專家(Parliamentarian)負責將提案該分配給特定的委員會進行進一步審議。雖然是一個配套的提案,但這個提案在眾議院可能會以不同名稱出現,提案的編號也不同(H.R.開頭)。提案進入眾議院以後,也需要進行類似在參議院要走的流程,才能在眾議院進行全員投票。

 

  1. 特別會議協商妥協

很多時候,分別在參議院和眾議院通過的提案會有細微的差異。這個時候,需要一個由兩院成員組成的特別會議委員會(conference committee)來溝通,協商,並最終達成一致文本。如果無法達成一致,提案死掉,如果達成協議,兩院分別再對修正過的提案進行投票,如果投票沒通過,提案也會死掉。

 

不過,通常情況下,兩院會在委員會審議提案的時候就開始兩邊通氣協商,以避免特別會議的環節。

 

  1. 發給總統簽字

在會議委員會解決了兩院提案的分歧,並且通過兩院的再次投票後,提案提送交總統。

 

總統如果同意,簽字,該提案立法成功,成為法案/法律。而如果總統拒絕簽字(或十個工作日內不簽字),該提案無法成為法律。

 

當然了,國會可以否決總統的否決權。當總統拒絕簽字時,即總統否決(veto)這項提案時,國會可以嘗試否決總統的否決。這時,參議院和眾議院必須以三分之二多數投票否決總統的否決權。如果發生這種情況,總統的否決將被推翻,該提案以然可以成為法律,雖然發生這樣的情況不多。

 

  1. 重新授權

一些法律,尤其是為新項目撥款的法律或有一定的時效性的法律,它要求國會在一定時間後進行更新,或決定是否“重新授權”。為此,必須提出一項新的提案對原始法律進行必要或不必要的修改,並賦予一個新的有效期限。如果不能在前一個有效期之前獲得更新或再授權,該法案就會過期/失效,依據該法案的專案/行動就會失去法律依據。

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