立法的过程不管在哪个国家，都是复杂的，今天看看美国的一些提议/议案是如何成为法律的。

 

一项提案，需要在参议院和众议院都获得通过，才能成为法律。但两院的立法流程基本相似。

 

本文讲的只是一个程序框架，有的比较复杂或具有很多争议的提案，需要的过程比要比这复杂很多，比如，在委员会markup之前，可能有无数次的听证，辩论，辩论完退回重新修改，再重新听证，辩论，修改等等。参议院全员辩论环节，也会有很多波折，且经历漫长的辩论过程。如果一项提案在两院有较大差别，即使都通过了，在两院特别会议（conference）环节，同样会产生无法达成协议的意外。

 

大体而言，美国法律的产生有以下过程（以参议院为例）：

1. 提出想法Have an Idea
2. 写提案Write a Bill
3. 委员会辩论Debate in Committee
4. 参议院辩论Debate on the Senate Floor
5. 与众议院合作Work with House Colleagues
6. 特别会议协商妥协Negotiate Compromises in Conference
7. 总统签字Send it to the President for a signature
8. 重新授权Reauthorization

 

1. 提出想法

一个想法经常是来源于一个实际的问题，这个想法的目的是为了解决这个问题，惠及民生，让美国更加美好。想法可以来自任何人。

 

2. 写提案

有了问题以后，国会议员编写出提供解决方案的立法文本。有时，他们会与其他参议员共同提出立法文本，也可以与众议院议员进行合作，以便在众议院和参议院提出相同或相似的议案。提出议案的参议员被称为发起人（sponsor），每个议案都需要有发起人，发起人是议案的主要支持者，由他们将议案文本引入（introduce）国会。其他非发起人的参议员，如果也想表达对该议案的强烈支持，可以作为共同提案（cosponsor）在议案上签字。议案被引入国会以后，将被发送给参议院议事法规专家（Parliamentarian），由议事法规专家将议案分配给一个或多个特定委员会进行进一步审议。直到这时候，议案文本会获得一个提案编号（在参议院的编号以S.开头），成为一份正式的提案（bill）。在此之前，只能算提议。

 

有时候，一些提议文本到了议事法规专家手里，要是ta觉得不合适，可以驳回这些提议文本，不继续推进。这样这些想法无法成为提案，也无法继续往下推进。美国每年很多想法都只能走到这一步。

 

3. 委员会辩论

议事法规专家决定提案的分配以后，接受提案的委员会将会审查该提案。委员会的主席可以决定举行听证会以审议提案。在听证会上，委员会成员邀请政策专家、机构代表和其他利益相关者就提案将如何影响美国作证。如果有必要，听证会可能要举行多次。完成听证以后，委员会主席将会举行一个名为“markup”的流程，markup期间，委员会成员可以辩论，或者对提案提出修改意见。完成此过程以后，委员会对其进行投票。如果大多数委员会成员对该提案投赞成票，则该提案将被提交到参议院的议会厅（Senate floor/chamber），在这里，每位参议员都有机会审查和辩论该提案。

 

有时，争议较少的提案可能以修正条款（ amendments）的形式纳入到较大法案里（较大法案有如美国政府的预算案，这个被附加的提案往往被称为rider)，以加快立法进程。

 

4. 参议院辩论

提案如果顺利得到了委员会的赞成票，就会被提交给参议院全体成员讨论，辩论，投票。在这里，参议院多数党领袖（majority leader）负责决定何时对该提案投票(在众议院，Speaker of the House承担这个职责)，以及它需要什么样的投票程序。

 

有时，一项无争议的提案会被“hotlined”，hotline需要多数党领袖和少数党领袖在与参议院同事协商后决定，hotlined将决定该提案以“一致同意”（ unanimous consent，UC）的方式通过立法，以节省全员辩论投票的漫长时间，促使立法快速通过。但是，UC程序意味着该法案没有任何一位议员反对才能通过，也给法案增加了通过的难度。这种时候，快速通过一项提案，也意味着快速杀死一项提案。

 

而且，很多时候，立法需要更多的辩论，并且必须在参议院进行深入讨论。这个过程叫做Filibuster（冗长议事/阻挠议事），很多时候，这是一个漫长的过程，也是导致我们认为美国制定一项决策/法律很低效的原因。

 

在众议院，受限于Rules Committee，辩论有时间限制，参议院辩论在Cloture前无时间限制，所以Filibuster一般指的是参议院的辩论。

在众议院，修正条款（amendments）必须与提案相关，而参议院则不必。

 

在参议院议会厅现场辩论期间，每位参议员都有机会发言表示支持或反对一项提案，经过多次辩论和考虑，多数党领袖才会安排投票。如果采用这条路线，则必须进行一系列投票才能使一项提案在参议院获得通过。

 

在此过程中，参议院需要通过一项名为“继续动议”（Motion to Proceed）的过程来启动辩论。在所有参议员都有机会讨论后，多数党领袖需要宣布一个“结束辩论的动议”（Motion to End Debate）或“结束投票”（ Cloture Vote）的程序来结束辩论（通常需要三分之二以上的议员同意，多数党领袖才能宣布结束辩论）。然后，参议院才开始进行最终的投票。

 

5. 与众议院合作

与此同时，众议院也会提出一项类似的配套法案。就像在参议院一样，当一项提案在众议院被引进时，众议院议事法规专家专家（Parliamentarian）负责将提案该分配给特定的委员会进行进一步审议。虽然是一个配套的提案，但这个提案在众议院可能会以不同名称出现，提案的编号也不同（H.R.开头）。提案进入众议院以后，也需要进行类似在参议院要走的流程，才能在众议院进行全员投票。

 

6. 特别会议协商妥协

很多时候，分别在参议院和众议院通过的提案会有细微的差异。这个时候，需要一个由两院成员组成的特别会议委员会（conference committee）来沟通，协商，并最终达成一致文本。如果无法达成一致，提案死掉，如果达成协议，两院分别再对修正过的提案进行投票，如果投票没通过，提案也会死掉。

 

不过，通常情况下，两院会在委员会审议提案的时候就开始两边通气协商，以避免特别会议的环节。

 

7. 发给总统签字

在会议委员会解决了两院提案的分歧，并且通过两院的再次投票后，提案提送交总统。

 

总统如果同意，签字，该提案立法成功，成为法案/法律。而如果总统拒绝签字（或十个工作日内不签字），该提案无法成为法律。

 

当然了，国会可以否决总统的否决权。当总统拒绝签字时，即总统否决（veto）这项提案时，国会可以尝试否决总统的否决。这时，参议院和众议院必须以三分之二多数投票否决总统的否决权。如果发生这种情况，总统的否决将被推翻，该提案以然可以成为法律，虽然发生这样的情况不多。

 

8. 重新授权

一些法律，尤其是为新项目拨款的法律或有一定的时效性的法律，它要求国会在一定时间后进行更新，或决定是否“重新授权”。为此，必须提出一项新的提案对原始法律进行必要或不必要的修改，并赋予一个新的有效期限。如果不能在前一个有效期之前获得更新或再授权，该法案就会过期/失效，依据该法案的项目/行动就会失去法律依据。